二是部门权责不清，“领头人”不明确。专家认为，目前既有建筑节能改造缺乏一个高效的运行机制，行政体系责权不明，划分不清，沟通不畅，行政效率较低。

　　节能改造涉及业主、企业、政府三个方面，仅政府部门就包括建设、规划、环保、财政、市政等多个部门。贵州、安徽等地为了节约利用资源，采取将节能改造与老城区改造、危房改造等项目结合起来做。

　　记者采访发现，目前各地住建部门基本上都设有类似“墙改办”“节能与科技”的相关处室对建筑节能改造进行管理。但因为人力缺乏、“级别”不够，难以很好发挥统筹管理的作用。

　　“从前期的建筑能耗测量到项目招投标、到具体施工，再到后期的运行维护都需要人管理，移动外墙面上的一根电话线可能就需要跟几个部门打招呼，协调起来很难。”西部某住建部门工作人员说。

　　三是综合改造率低，亟待系统化。根据住建部办公厅2012年1月印发的《既有建筑节能改造指南》，既有建筑节能改造的主要内容有：外墙、屋面、外门窗等维护结构的保温改造；采暖系统分户供热计量及分室温度调控的改造；热源(锅炉房或热力站)和供热管网的节能改造；涉及建筑物修缮、功能改善和采用可再生能源的综合节能改造等四项。

　　记者调研发现，无论北方和南方，已完成的既改项目仍然存在改造“碎片化”，综合改造率低。北方采暖区主要着力于室内供热系统计量及温度调控改造，南方夏热冬冷的改造大部分仍然停留在简单的“穿外套”阶段。

　　河北省住建厅科技处处长程才实告诉记者，河北省2012年和2013年完成综合改造的项目只占当年改造总面积的22%左右。“由于综合改造比例低，既改完成后未能同步实现热计量收费，影响了节能改造效果，有的甚至造成计量设备闲置和损坏。”

　　安徽省墙办主任杨全城认为，单纯的“穿外套”也有很大的局限性：一是风险大，涂层易燃，且容易脱离；二是形成的外保温只能达到大约20年的有效期，之后效果会下降。

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